加拿大式作茧自缚:靠领导关系赢政府合同?查

 新闻资讯     |      2020-07-18 13:01

俗话说,事不过三。但是对加拿大总理特鲁多来说,这句话可能并不适用。7月3日,特鲁多第三次遭受伦理道德调查。起因是特鲁多涉嫌帮助一家慈善机构“WE”获取价值9亿加元巨额政府合同。

据新华社报道,加拿大政府近日决定将今年暑期资助学生9亿加元(约47亿人民币)的项目交给一家名为WE Charity(“我们慈善”)组织管理。该项目向志愿工作时间达到500小时的学生资助5000加元(约合26000人民币)学费,目标人群是今年夏天因新冠疫情找不到工作的学生和应届毕业生。

不过,加拿大议会利益冲突和道德规范专员马里奥·迪翁表示,两名反对党议员(保守党议员巴雷特和新民主党议员安格斯)指控特鲁多违反加拿大联邦《利益冲突法》,该法禁止公职人员做出扩大其个人利益或不正当扩大他人私人利益的决定或行为,因此议会决定对特鲁多进行调查。迪翁还表示,调查将秘密进行,完成后公开报告。

据称,“我们慈善”是加拿大当地最大、最知名的慈善机构之一,近年来也向海外发展。特鲁多本人及其家人与“我们慈善”组织关系较密切。特鲁多和他的母亲、弟弟均多次出席该组织的慈善活动,特鲁多的妻子还是该机构的形象大使、盟友,并主持该组织旗下一档心理健康播客节目。

在迪翁宣布调查特鲁多前数小时,加拿大联邦政府青年部长楚萱歌(Bardish Chagger)发表声明宣布,“我们慈善”组织和加拿大政府已宣布终止合作。加政府决定由政府公共服务部门负责管理该项目。

特鲁多此次引发争议的一个重要点还在于,早前,特鲁多曾断言我们慈善是资助计划的“唯一选择”,强调其为加拿大最大青年服务组织,服务网络遍布全国每一个角落,且不会从合同中获得任何利润。但专家提出质疑,指Volunteer Canada、the United Way等大型慈善机构皆能与我们慈善匹敌。

特鲁多早前两次接受道德审查分别在2016年和2018年。2016年,特鲁多携家人前往富豪阿迦汗(Agha Khan)的私人岛屿度假。2018年,特鲁多被指控介入SNC-兰万灵案件,试图干预司法独立。

前两次事件中,道德审查结果均是特鲁多违反了道德准则,他因此多次对公众致歉。不过,调查并没有对特鲁多的总理任职产生重大影响,在调查结果认定他违反道德准则的2019年,他仍然赢得了加拿大大选。

这一次,特鲁多是否会被认定为违反道德准则?如果继续违反道德准则,特鲁多能否像前两次一样“轻松”过关?

到底什么是“利益冲突”?加拿大为何对高官如此严苛?加拿大《利益冲突法》又是怎样一部法律?加拿大议会利益冲突和道德专员到底又是怎样一个职位?这一切都要从加拿大的反腐和廉政政策说起。

什么是“利益冲突”?在《国际反腐败随笔》一书中,作者孔祥仁(曾任中纪委监察部外事局副局长)将“利益冲突”解释为:政府官员公职上所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益二者之间的冲突。从理论上讲,公共职务要求任职者必须百分之百地为国家利益或公共利益服务,烙尽职守,不得借公职之便谋取个人利益。为此必须尽量避免个人利益与公职可能发生的任何实在的或潜在的冲突。否则,以职权或职位谋私的腐败现象在所难免。

在该书中,孔祥仁还详细介绍了“利益冲突”这一概念的提出,以及它在加拿大演变成“立法”的过程。

“利益冲突’这一概念,首先便是由加拿大人提出。1964年,加拿大总理皮尔森针对自由党的一桩丑闻致函各部部长,首次提出:“部长及其下属人员不得拥有与其履行公职产生冲突的利益,即使这种利益是很遥远的。”

1968年,加联邦政府扩充,从工商界吸纳一批精英进入政府部门工作。他们所参与的行政决定影响到其所拥有的财产、股票、债券等,产生直接利益冲突。枢密院受命对该问题进行调查,于1973年向议会提出了《议员与利益冲突》的绿皮书。在此基础上形成了《利益冲突指导原则》的文件。这被认为是利益冲突立法的雏型。该文件规定了公职人员在发生利益冲突境况下必须遵循的原则和处理规定。

自1973年起,利益冲突问题受到加拿大历届政府的重视。1985年,加拿大制定了世界上第一部《利益冲突条例》,并于1994年和2003年分别制定了《利益冲突与离职后行为准则》、《公共服务的价值与伦理规范》。

2006年,在前述立法的基础上,加拿大制定了专门的《利益冲突法》。这也就是此次调查特鲁多所援引的法律。

伴随着加拿大的先行和探索,近年来,“利益冲突”理念开始在美洲和欧洲国家流行开来,防止利益冲突被认为是维护政府清廉、预防官员腐败的一项重要措施。

以美国为例。1972年,尼克松“水门事件”发生以后,在美国引发了从政道德的大辩论。历经5年多的周折,美国在1978年制定了《政府道德法》,10年后,政府又通过了《政府道德改革法》,将利益冲突条款写进了国家法律。

可以说,从1964年开始,加拿大提出的“利益冲突”这一概念及其立法,引领了半个多世纪的世界反腐潮流。

不过,虽然法律已经写在了纸上,但执行却常常不到位。究其原因,还是在很长一段时间内,加拿大负责执行前述法律的都是政府的内设机构,这就导致执法常常受到羁绊,不能根本解决利益冲突问题。

最先进行改革的是安大略省。1986年,安大略省发生了一起严重的利益冲突事件。安大略省北部发展与矿业部长方丹没有申报持有的公司股份被曝光,在对与其持股公司有关的事项决策时亦未回避。当时的总督彼德森组织人员对内阁成员遵循公职人员行为准则情况进行专门调查,发现15个内阁成员都违反了准则。

1987年,安大略省议会通过成立道德专员办公室的法案,将道德专员隶属议会,独立于内阁,由议会投票选举产生,并授予《公共调查法》规定的调查权。其他省仿照安大略省的做法,在议会陆续建立了类似的机构。

联邦同样经历了这种改革。1994年,加拿大联邦政府设立道德顾问,代替了代理登记总管助理,隶属总理,独立开展工作。2004年3月,修改后的《加拿大议会法案》生效,道德顾问变成道德专员。2005年,上议院设立道德专员公署。2007年,根据《联邦职责法》设立利益冲突和道德专员,替代道德专员,成为国会独立的官员,直接向议会报告工作,而不再是政府的部门。

利益冲突和道德专员这一职位从2007年起设立后,就一直沿用到现在。首次负责调查特鲁多的是利益冲突和道德专员玛丽.道森(Mary Dawson),是一位女性。道森出身法律界,2007年获得加拿大勋章,同年被任命为加拿大议会道德规范专员,并于2018年离任。

利益冲突和道德专员办公室监督内阁成员、国会秘书、部长级人员和副部长、国有企业负责人、联邦委员会成员、政府高级人员、下议院议员等数千名高级官员的利益冲突行为。他们中的很多人都是资深律师出身,或在司法机构工作多年,对本国法律十分精通,是一支高素质的执法队伍,为加拿大的反腐、廉政作出了突出的贡献。

最近几年间被调查的加拿大高官、议员,并非只有特鲁多一人。譬如,2018年,加拿大政府间事务部长勒布朗(Dominic Leblanc)在担任渔业与海洋部长期间,给一个与他妻子的表兄弟有联系的公司发放了北极贝捕捞许可证。迪翁在经过四个月的调查后,裁定他违反了加拿大利益冲突法。

根据迪翁的调查报告,这位名叫泰里奥的表兄弟明显会从北极贝捕捞许可证上得到经济好处,因为一旦那家公司获得许可证,他就会担任其总经理。而勒布朗知道这个情况,也知道泰里奥和他妻子的亲属关系。

今年2月,经过五个月的调查,迪翁宣布,大温列治文选区的前自由党议员苏立道(Joe Peschisolido)多次违反加拿大利益冲突法,没有按规定在60天内申报关于私人产业或投资的实质性变动。迪翁在一份书面声明中说,如果苏立道没有落选的话,他本应受到议会处分。

利益冲突和道德专员办公室的经费,则由国会预算直接规定,人员编制则由专员根据预算总额和工作任务独立掌控。将利益冲突管理权由政府转移到国会,增强了国会的监督权力,巩固了权力分立与相互制衡的框架,加强了对公职人员尤其是政府部门官员的监督,减轻了影响独立执法的干扰和羁绊,避免了一些特殊官员不能受到监督的情况。

其实,加拿大的《利益冲突法》以及利益冲突和道德专员,主要服务的还是反腐、廉政。所以,《利益冲突法》不仅只规定了“利益冲突”的原则、调查等,像官员们收礼甚至是交友等,也都会一并管起来。

据加广中文报道,2018年七国峰会在魁北克省小城La Malbaie召开,加拿大总理特鲁多夫妇收到了至少十五份各式各样的礼物。例如,法国总统马克龙送了一个塞夫勒瓷盘和一条丝巾,德国总理默克尔送了三瓶葡萄酒……

不过,按照加拿大利益冲突法,加拿大官员收到的礼物如果价值超过200加元,必须在30天内向议会道德规范专员的办公室申报。如果超过1000加元,除非获得道德规范专员特批,否则就要充公。当然,总理也不例外。

特鲁多就曾经因为违反过申报规定而被处罚。爱德华王子岛的省长韦德·麦克劳科伦(Wade MacLauchlan)曾经送给特鲁多两副墨镜。这款墨镜由爱德华王子岛省内的眼镜品牌Fellow Earthilings制造,镜框外部包裹着一层皮革,单副墨镜的市场零售价在300加元至500加元之间。

特鲁多在2017年访问爱尔兰期间以及去越南出席APEC峰会时都戴着这款墨镜,而特鲁多的妻子也曾多次戴着这款墨镜出席公共活动。

2018年6月,利益冲突和道德专员办公室在其官网上发布消息称:因为总理特鲁多没有在30天内及时对收到的价值200加元的礼物进行申报,因此对他实行罚款100加元的处罚。

加广中文说,道森任职期间,有几次曾经批准特鲁多和其他官员留下价值超过千元的礼物,唯一的条件是要他们偿还超出的数额。据称,特鲁多自2015年上任以来留下过两份千元以上的礼物。

不过,对于官员收礼,甚至是交朋友,现任专员和道森有着不同的理解。道森曾表示,不能禁止官员和朋友来往,也很难为友情下定义。她建议修改利益冲突法,不再对朋友送的礼物网开一面。因为禁止官员收礼但又允许他们收朋友的礼,给当事人造成没有必要的“证明友谊”的负担。

但迪翁则在接受CBC采访的时候表示,道德规范专员有相当大的酌情自行决定的自由。但是根据他自己对加拿大利益冲突法的理解,他不会允许官员留下昂贵礼物,除非是很特殊的情况,例如礼物对当事人来说具有“情感价值”。

“加拿大民主观察”团体的创办人之一科纳彻(Duff Conacher)也表达了类似的观点。他认为不应该允许总理保留昂贵礼物。“法律说的是‘充公’,不是说‘付了差价就可以留下’。”

在反腐、廉政方面,加拿大并非只有一部《利益冲突法》,还有《信息获取法》、《游说法》、《政府监察官法》、《议员行为准则》、《部级高官行为准则》、《财产申报制度》、《回避和离职后行为限制制度》等一系列法律法规制度,这就给公共权力的运作编织了一张覆盖全面、可操作性强的法治之网,最大可能保障公共权力高效、廉洁运行。